Stanowienie prawa w Polsce – w kierunku poprawy systemu.

1. Wprowadzenie.
Zagadnienie stanowienia prawa budzi od wielu lat sporo emocji w Polsce, zwłaszcza, iż zarówno media, jak i opinia publiczna, a także – co gorsza – eksperci w zakresie prawa, oraz z dziedzin pokrewnych, z co raz to większym naciskiem potwierdzają i wskazują na systematycznie spadającą jakość stanowionego prawa w Polsce, a także na pogłębiającą się inflację prawa. Mimo usilnych starań zarówno ze strony wszystkich możliwych istniejących w Polsce sił politycznych, jak i ogólnie wszelkich możliwych środowisk – powyższe zjawisko zdaje się co raz bardziej nasilać i pogłębiać. Mimo prowadzonej w tym zakresie szeroko zakrojonej dyskusji publicznej, nie tylko odległe zdają się być widoki na znalezienie skutecznego w tym zakresie remedium, ale także na uzyskanie choćby niewielkiej poprawy.
W niniejszej pracy poddano bardzo ogólnej analizie zagadnienie stanowienia prawa w Polsce, oraz zwrócono uwagę na kilka wybranych aspektów tegoż problemu celem unaocznienia skali jego występowania i właściwości.

2. Definicje pojęć kluczowych.
Z uwagi na to, iż pojęcie zarówno stanowionego prawa, jak i stanowienia prawa w teorii prawa posiada dość zróżnicowaną semantykę, toteż w niniejszej pracy przyjęto następujące ustalenia dotyczące powyższych dwóch pojęć będących pojęciami kluczowymi dla niniejszej pracy.
Odnośnie pojęcia stanowionego prawa – przyjęto jego następującą definicję: stanowione prawo to nic innego jak prawo pisane, tzn. prawo ujęte w akt prawny o ściśle określonej formie i budowie. Choć jak już wspomniano, teoria prawa wyróżnia wiele rodzajów stanowionego prawa, to jednak jego najważniejszym rodzajem jest prawo stanowione przez organy władzy publicznej o charakterze norm abstrakcyjno-generalnych stanowiących źródło prawa powszechnie obowiązującego. W takim też kontekście w dalszej części niniejsze pracy będzie używane powyższe pojęcie.[i]
Odnośnie pojęcia stanowienia prawa – przyjęto jego następującą definicję: stanowienie prawa to czynność kreująca stanowione prawo. Czynność ta dokonywana jest przez uprawniony do tego organ. W przypadku norm o charakterze abstrakcyjno-generalnych organami tymi są organy legislatywy, a więc władzy ustawodawczej.[ii]

3. Omówienie wybranych zasad stanowienia prawa w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego.

3.1. Uwagi ogólne.
Poprzedzając właściwą część niniejszej pracy, wpierw należy dokonać ogólnego zarysu zasad stanowienia prawa w Polsce. Zarys ten dokonano poniżej w oparciu o poglądy Trybunału Konstytucyjnego wychodząc a priori z założenia, iż organ ten jest najbardziej kompetentnym podmiotem do formułowania tego typu zasad z racji oceniania przez ten organ w ramach wykonywanych przezeń uprawnień – stanowionego w Polsce prawa, a także formułowania zaleceń dla ustawodawcy w zakresie korekt jakie winien on dokonać wobec konkretnego aktu prawnego poddanego Trybunałowi kontroli zgodności z Konstytucją. Co więcej, dokonano w poniższym zarysie wyboru wspomnianych zasad skupiając się na tych, które Trybunał Konstytucyjny najczęściej wskazuje w swoim orzecznictwie.

3.2. Zasada pewności.
Jedną z fundamentalnych zasad, a jednocześnie wartości demokratycznego państwa prawnego jest zasada pewności prawa. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 grudnia 1999 r., sygn. akt: K.22/99 – orzekł następująco: „zasada pewności prawa sprowadza się do takiego stanowienia i stosowania prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i by mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań”[iii]. Z kolei, w orzeczeniu z 2 marca 1993 r., sygn. akt: K. 9/92, Trybunał stwierdził, iż „pewność prawa oznacza nie tyle stabilność przepisów prawa (...) co możliwość przewidywania działań organów państwa i związanych z nimi zachowań obywateli. Przewidywalność działań państwa gwarantuje zaufanie do ustawodawcy i do stanowionego przez niego prawa”[iv].

3.3. Zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa.
Inną z kolei, ale w pełni komplementarną względem wcześniej omówionej zasady, jest zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. Otóż, jak wyjaśnił TK w wyroku z 14 czerwca 2000 r., sygn. akt: P.3/00: „Zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa opiera się na pewności prawa a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie jej działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa a także prognozowanie działań własnych. W ten sposób urzeczywistniana jest wolność jednostki, która według swoich preferencji układa swoje sprawy i przyjmuje odpowiedzialność za swoje decyzje, a także jej godność, poprzez szacunek porządku prawnego dla jednostki, jako autonomicznej, racjonalnej istoty”[v].[vi]

3.4. Zasada racjonalnego ustawodawcy.
W uzasadnieniu do wyroku z 10 listopada 2004 r., sygn. akt: Kp 1/04, Trybunał Konstytucyjny orzekł: „Jeśli (…) odwołujemy się do zasady racjonalnego ustawodawcy, to tym samym musimy założyć, że każda nowa regulacja podyktowana jest identyfikowalnym i racjonalnym celem.”[vii]. Tytułem wyjaśnienia należy uzupełnić, iż po pierwsze zasada ta jest wywodzona z art. 2 Konstytucji RP stanowiącego o tym, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.[viii] Po drugie, zasada ta zakłada, że państwo stanowiąc prawo kieruje się racjonalnymi przesłankami wprowadzając takie, a nie inne rozwiązania prawne, a co oznacza m.in., iż każda regulacja prawna powinna mieć ściśle zdefiniowany cel.[ix]

4. Zmiana Konstytucji – to źle czy dobrze?
Konstytucja w tych krajach, w których ona występuje[x] jest najwyższym aktem prawnym w systemie źródeł prawa.[xi] Jednocześnie wypada zauważyć, iż obok oficjalnych symboli państwa w postaci flagi i godła występuje także konstytucja, mimo, iż z punktu widzenia formalnego nie jest ona zaliczana do owych symboli. Co więcej, konstytucja symbolizuje również cały autorytet państwa, oraz obowiązującego w nim prawa. Szczególne znaczenie konstytucji podkreśla fakt, iż w większości współczesnych krajów głowy państw inaugurując swoje rządy przysięgają właśnie na konstytucję.
Choć Polska jest prekursorką światowego konstytucjonalizmu z powodu tego, iż to właśnie polska Konstytucja z 3 maja 1791 r. była drugą uchwaloną konstytucją na świecie, to należy podkreślić, iż z powodu zarówno 123-letniej niewoli wynikającej z rozbiorów Polski, jak również lat PRL’u przypadających na lata 1944-1989 – polska tradycja konstytucyjna w istocie jest stosunkowo młoda spoglądając na nią oczywiście z punktu widzenia przeciętnego obywatela nie będącego ani prawnikiem, ani politologiem, ani historykiem. Nie bez wpływu o charakterze ujemnym na kształtowanie się szacunku obywateli do konstytucji, jak również kojarzenia przez obywateli konstytucji z majestatem Rzeczypospolitej, były niezwykle burzliwe, a niekiedy także groteskowe dyskusje na temat procesu uchwalania nowej konstytucji w okresie od Okrągłego Stołu do długo wyczekiwanego momentu uchwalenia obecnie obowiązującej Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r.[xii]
Na stałe niestety do polskiego języka politycznego i debaty publicznej weszło określenie „zmiana konstytucji” odmieniane przez wszystkie przypadki, a co ważne można również zaobserwować, iż o zmianach zarówno w obecnie obowiązującej konstytucji, jak również o zamienieniu obecnej konstytucji na nową, mówi się z taką łatwością jak o każdej jednej ustawie zwykłej. Wiele choćby partii we wszystkich dotychczasowych kampaniach wyborczych wspomina w swoich hasłach o konieczności ich zdaniem, przeprowadzenia radykalnych zmian w konstytucji, bądź też zmienienia obecnie obowiązującej konstytucji na nową.[xiii] Nierzadko w tego typu dyskusjach dochodzi do pokazywania w złym świetle postanowień obecnie obowiązującej Konstytucji.
Oczywiście powyższa uwaga bynajmniej nie oznacza, iż Konstytucja powinna być traktowana tak jak traktowane są w różnego rodzaju religiach Święte Pisma, ale na pewno dyskutując o konstytucji winno się prowadzić ową dyskusję z należnym szacunkiem do obecnie obowiązującej konstytucji, jak i do każdej innej pamiętając cały czas, iż jest ona nie tylko najwyższym aktem prawa powszechnie obowiązującego w Polsce, ale jest również – jak już wyżej wspomniano – symbolem kraju.
Co więcej, powyżej poczynione uwagi bynajmniej także nie oznaczają, iż raz uchwalona konstytucja nigdy nie powinna podlegać jakimkolwiek zmianom. Biorąc natomiast pod uwagę bardzo szerokie i doniosłe konsekwencje konstytucji zarówno jako całości, jak i każdego jednego jej fragmentu dla funkcjonowania całego systemu prawnego w Polsce – wszelka dyskusja na temat możliwej zmiany konstytucji winna mieć charakter absolutnie wyjątkowy, a przede wszystkim cechujący się odpowiedzialnością za państwo i za jego obywateli.
Na szczęście mimo obecności – w mojej ocenie – niewystarczającej należnej powagi i szacunku dla Konstytucji RP w debacie publicznej i politycznej, do tej pory przeprowadzone zostały zaledwie dwie zmiany tegoż aktu, które to zmiany miały charakter absolutnie konieczny dla prawidłowego funkcjonowania systemu prawnego w Polsce.[xiv] Nie zmienia to jednak faktu, iż w polskim patriotyzmie za mało jest Konstytucji, a zwłaszcza doceniania Konstytucji jako wartości i ważnej zdobyczy Polski Niepodległej. Zresztą uważam, iż Polska i Polacy powinni nie tylko czcić Konstytucję 3 maja, ale również obecną Konstytucję uchwaloną 2 kwietnia 1997 r.

5. Inflacja prawa.
Problematyka inflacji prawa jest bardzo bogata i zróżnicowana. Poddanie analizie tegoż zagadnienia w sposób jednoznaczny przekracza objętość niniejszej pracy. Z tego względu, problematyka inflacji prawa zostanie omówiona na przykładzie działalności gospodarczej w okrojonym zakresie.
Otóż, praktyka legislacyjna w Polsce stoi w ewidentnej sprzeczności z przytoczonymi wcześniej zasadami pewności prawa, zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, a także z zasadą racjonalnego ustawodawcy. Obywatel bowiem, podejmując daną decyzję lub decyzje nie jest w stanie przewidzieć potencjalnych zmian prawa przygotowywanych przez państwo, jak również możliwych konsekwencji prawnych, które okazują się być w pełni nieprzewidywalne.
Odnośnie samej podstawowej regulacji dotyczącej działalności gospodarczej, od 1988 r. do chwili obecnej jest to już trzecia ustawa bezpośrednio regulująca wspomnianą działalność gospodarczą, tj. ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Odnośnie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, ustawa ta była na chwilę obecną łącznie nowelizowana 15 razy. Z kolei, ustawa z 19 listopada 1999 r. – Prawo o działalności gospodarczej, która poprzedza ustawę o swobodzie działalności gospodarczej, była nowelizowana 18 razy. Natomiast, tzw. "ustawa Wilczka", czyli ustawa z 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej, będąca poprzedniczą Prawa o działalności gospodarczej, była nowelizowana 43 razy. Łącznie, prawo regulujące działalność gospodarczą w Polsce od momentu jego pojawienia się, tj. od 1988 r. do chwili obecnej, było zmieniane 76 razy.
Z kolei, jedna z najważniejszych ustaw związanych z działalnością gospodarczą, tj. ustawa z 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy[xv], była nowelizowana łącznie aż 96 razy, przy czym od roku 1988, a więc od roku uchwalenia ustawy o działalności gospodarczej, była nowelizowana aż 89 razy.
Podobnie jest w przypadku jednej z najbardziej fundamentalnych ustaw z zakresu ubezpieczeń społecznych, tj. ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych[xvi]. Chodzi mianowicie, o łączną liczbę 71 zmian dokonanych na przestrzeni 14 obowiązywania (tj. obowiązywania od 1 stycznia 1999 r., tj. od dnia obowiązywania tej ustawy).
Przy tak prowadzonej polityce legislacyjnej, trudno jest mówić o sprzyjaniu wolności gospodarczej przez państwo. Odnosząc się natomiast do meritum niniejszej pracy, stwierdzić należy, iż stanowienie prawa, którego skutek okazuje się być w wielu przypadkach odwrotny od tego, który był zakładany przed rozpoczęciem postępowania legislacyjnego – należy ocenić co najmniej krytycznie.

6. Analiza i wnioski.
Mimo powyżej poczynionych dość krytycznych uwag w stosunku procesu stanowienia prawa w Polsce, stwierdzić należy, iż istnieje realna szansa poprawienia tego stanu. Biorąc pod uwagę dość ograniczone rozmiary niniejszej pracy, można powiedzieć krótko: w procesie stanowienia prawa powinien brać udział w większym stopniu czynnik fachowy, który by nadawał profesjonalny kształt prawu będącego przecież emanacją woli Narodu stanowiącego prawo poprzez swoich przedstawicieli. Niewątpliwie także powinien być zwiększony monitoring ze strony ministerstw odpowiedzialnych za określone dziedziny funkcjonowania państwa w zakresie zapewnienia optymalizacji wspomnianego procesu stanowienia prawa, jak również stosowania prawa, które jest niemniej ważne. Wspomniane ministerstwa powinny także zacieśnić między sobą współpracę w zakresie procesu stanowienia i stosowania prawa w obszarach wspólnych działań tak aby zlikwidować jakiegokolwiek czynniki sprzyjające występowanie kolizji pomiędzy przepisami tej samej rangi.
Powyższe wyliczenie jest oczywiście przykładowe. Poza tym, powyższe wyliczenie wymagałoby znaczącego uzupełnienia, które w sposób zdecydowany by przekraczało rozmiary niniejszej pracy. Niemniej wprowadzenie w życie powyższych kwestii w sposób istotny poprawiłoby zarówno jakość stanowienia prawa, stosowania prawa, jak i wreszcie samego prawa.

PRZYPISY:
[i] Morawski Lech (2012), Wstęp do prawoznawstwa, wyd. 14, Toruń: Wydawnictwo „Dom Organizatora”, str. 84-85.
[ii] Wronkowska Sławomira (2011), Podstawowe pojęcia prawa i prawoznawstwa, wyd. 3, Poznań: Wydawnictwo „Ars boni et aequi”, str. 23.
[iii] OTK ZU z 1999 r., Nr 7, poz. 166.
[iv] OTK z 1993 r., Nr I, poz. 6, str. 70.
[v] OTK ZU z 2000 r., Nr 5, poz. 138.
[vi] Podobnie: orzeczenie TK z 29 stycznia 1992 r., sygn. akt: K. 15/91, OTK z 1992 r., Nr I, poz. 8, str. 149, orzeczenie z 14 grudnia 1993 r., sygn. akt: K.8/93, OTK z 1993 r., Nr II, poz. 43, str. 414, orzeczenie z 31 października 1996 r., sygn. akt: K. 9/95, Monitor Prawniczy - Zestawienie Tez z 2000 r., Nr 5, str. 327, OTK ZU z 1996 r., Nr 1, poz. 2, orzeczenie z 3 grudnia 1996 r., sygn. akt: K.25/95, OTK ZU z 1996 r., Nr 6, poz. 52, orzeczenie z 27 listopada 1997 r., sygn. akt: U.11/97, OTK ZU z 1997 r., Nr 5-6, poz. 67, orzeczenie z 15 września 1998 r., sygn. akt: K. 10/98, OTK ZU z 1998 r., Nr 5, poz. 64, orzeczenie z 5 stycznia 1999 r., sygn. akt: K. 27/98, Glosa z 1999 r., Nr 9, str. 31, OTK ZU z 1999 r., Nr 1, poz. 1, orzeczenie z 13 kwietnia 1999 r., sygn. akt: K.36/98, OTK ZU z 1999 r., Nr 3, poz. 40, postanowienie TK z 20 grudnia 1999 r., sygn. akt: K. 4/99, OTK ZU z 1999 r., Nr 7, poz. 165, wyrok TK z 21 grudnia 1999 r., sygn. akt: K.22/99, OTK ZU z 1999 r., Nr 7, poz. 166.
[vii] OTK ZU z 2004 r., Nr 10A, poz. 105.
[viii] Zob. m.in. uzasadnienie do postanowienia TK z 10 marca 2009 r., sygn. akt: Tw 36/08, OTK ZU z 2009 r., Nr 2B, poz. 71; uzasadnienie do postanowienia TK z 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt: P.26/07, OTK ZU z 2008 r., Nr 3A, poz. 52.
[ix] Zob. m.in. uzasadnienie do wyroku TK z 10 listopada 2004 r., sygn. akt: Kp 1/04, OTK ZU z 2004 r., Nr 10A, poz. 105.
[x] Jak wspomniano, nie wszystkie kraje posiadają konstytucję. Wśród nich znajdują się Wielka Brytania i Nowa Zelandia (zob. Boston Jonathan, Butler Petra, Morris Caroline (red.) (2011), Reconstituting the Constitution, Heidelberg-Dordrecht-London-New York: Springer-Verlag, str. 43).
[xi] Zob. m.in. Konstytucja RP.
[xii] Wypada choćby zwrócić uwagę na dzieje związane z uchwaleniem i obowiązywaniem tzw. małej konstytucji, czyli ustawy konstytucyjnej z 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (tekst pierwotny: Dz.U. z 1992 r., Nr 84, poz. 426, zmiany: Dz.U. z 1995 r., Nr 38, poz. 184, Nr 150, poz. 729, z 1996 r., Nr 106, poz. 488), oraz obowiązującej równolegle w zakresie mocno okrojonym Konstytucji PRL z 22 lipca 1952 r. (tekst pierwotny: Dz.U. z 1952 r., Nr 33, poz. 232, tekst jednolity: Dz.U. z 1976 r., Nr 7, poz. 36, ze zm.); zob. kilka z tamtego okresu doniesień prasowych: (wer), O dekretach dla rządu, Gazeta Wyborcza z 19 grudnia 1991 r., Nr 764, str. 3; (dom), Jak się robi konstytucję, Gazeta Wyborcza z 30 lipca 1992 r., Nr 178, str. 3; (dom), Od dziś mała konstytucja, Gazeta Wyborcza z 8 grudnia 1992 r., Nr 288, str. 1; (dom), Mamy wiele pytań, Gazeta Wyborcza z 18 grudnia 1993 r., Nr 295, str. 3.
[xiii] Kilka doniesień prasowych na temat projektów konstytucji: Maciejewicz Patrycja, Projekt Samoobrony narusza niezależność NBP, Gazeta.pl z 6 marca 2006 r.; Wroński Paweł, PiS też ma projekt konstytucji. IV RP, Gazeta Wyborcza z 12 grudnia 2009 r., Nr 291, str. 6.
[xiv] Zob.: 1) ustawa z 8 września 2006 r. o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2006 r., Nr 200, poz. 1471) – dotycząca umożliwienia implementacji decyzji ramowej Rady Unii Europejskiej z 13 czerwca 2002 r. w sprawie europejskiego nakazu aresztowania i procedur przekazywania osób między państwami członkowskimi (Nr CELEX: 32002F0584, Dz.U.WE Seria L z 18 lipca 2002 r., Nr 190, str. 0001-0020); szerzej zob. uzasadnienie przedstawionego przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej projektu ustawy o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Druk Sejmowy Nr 580, Sejm RP V Kadencji), 2) ustawa z 7 maja 2009 r. o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2009 r., Nr 114, poz. 946) – dotycząca wprowadzenia jako normy konstytucyjnej zakazu wybierania do Sejmu i do Senatu osób prawomocnie skazanych na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego; szerzej zob. uzasadnienie poselskiego projektu ustawy o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Druk Sejmowy Nr 432, Sejm RP VI Kadencji).
[xv] Publikacja: tekst pierwotny: Dz.U. z 1974 r., Nr 24, poz. 141, tekst jednolity: Dz.U. z 1998 r., Nr 21, poz. 94, ze zm.
[xvi] Publikacja: tekst pierwotny: Dz.U. z 1998 r., Nr 162, poz. 1118, tekst jednolity: Dz.U. z 2004 r., Nr 39, poz. 353, z 2009 r., Nr 153, poz. 1227, ze zm.